【网络综合-农村集中建房调研报告模板】
2014年8月8日，奇凡书记在《沿河县农村集中建房调研报告》上批示：请市国土局参照湖南武冈的经验，起草《铜仁市农村集中建房用地管理办法》稿，报送市委、市政府研究。2014年8月1日，德华副市长在《沿河县农村集中建房调研报告》上批示：转市住建局组织学习研究，消化后形成具体意见，在本月集中建房调度会上落实。
根据市委书记刘奇凡点题部署，市政协成立以陈达新主席为组长、谢卫副主席为副组长的课题调研组，对沿河县农村集中建房开展了重点调研。调研组深入沿河县7个乡镇的集中建房点，走访农户20余户，分别与县直相关部门、乡镇负责人以及村干部进行座谈，赴湖南省邵阳武冈市和益阳市开展延伸调研，通过多方对比和充分论证，对推广沿河经验、推进全市农村集中建房有了更清晰的思路。现将情况报告如下：
一、沿河县农村集中建房的主要经验
按照市委、市政府的统一部署，沿河县2013年完成了7个乡镇13个农村集中建房试点，实施集中建房1090套，已搬迁入住998户、4300余人;2014年新增市、县级建房示范点28个、3321套，实现了乡镇全覆盖，计划搬迁 11500人。无论是在建房的速度、规模、档次上，还是在搬迁入住率上，沿河县均走在了全市前列。在具体实施中，沿河县通过不断地探索实践，走出了一条 “点、线、面”统筹推进，“产、城、园”协调发展，“分、统、引”多元建设，“挂、帮、督”多措并举的农村集中建房新路子。沿河县的经验具有普遍的借鉴意义，具体体现在以下几个方面：
(一)党政主导，发动群众。县委、县政府把农村集中建房作为建设美丽乡村、推动农村转型、统筹城乡发展的重要途径，作为“一把手”工程来抓，建立了“县级统筹、乡镇负责、部门配合、跟踪问效”机制，由县委常委挂牌包点，乡镇党政主要领导具体负责，抽调专人驻点指导，每个试点明确10至15个县直部门对口帮扶，并成立专门督查组，实行“周督查、月调度、季考核”，强化问责问效，为推进工作提供了有力保障。各试点乡镇认真制定工作方案，深入村组户开展宣传发动工作，所走访的群众都十分了解集中建房各项优惠政策和现实意义，有力调动了群众的积极性。
(二)合理选址，统一规划。坚持因地制宜、群众自愿、共同参与，重点选址在交通干道沿线、小城镇周边以及特色产业基础较好的地方，其中以小城镇周边为主，通过乡镇现有的相对完善的公共服务资源，增强集中建房点的吸引力。选址确定后，由县规划部门统一规划，对建房点的整体布局、绿化、建筑风格、户型等进行明确，确保了规划间的衔接，有效控制了乱搭乱建。在充分征求群众意见的基础上，在建房点对规划进行公示，接受群众监督，保证规划的严肃性。对招商引资统一建房的，由企业编制规划，报县规划部门审核。
(三)整合资源，加大投入。一是统筹农村危房改造、生态移民搬迁项目、小康房、小康寨对农户建房进行补助，户均达4万元左右。二是通过小康讯、小康路、小康电、小康水、财政“一事一议”等项目以及对口帮扶部门的投入，对建房点的基础设施进行完善。三是场平主要通过乡镇自筹、群众自筹、企业垫资三种方式实施，然后通过向农户出售宅基地收回投资。四是建房或购房资金由群众自筹，不足部分由乡镇通过协调农村信用社等金融部门给予最高10万元的贷款支持。沿河县2013年的13个建房点，累计投入财政资金300多万元，配套各类项目140多个 8000多万元。
(四)创新模式，规范建设。在建设内容上，确定了一个休闲广场、一个便民服务室、一个主导产业、一个文化中心、一个绿化长廊的“五个一”生态新村建设标准，集中配套文化娱乐、农家超市、金融网点、幼儿园等公共服务。在建设方式上，结合各建房点实际，实施多种建设模式，大部分由群众自购宅基地，按照统一标准图纸自建房屋;官舟镇黄龙村由群众自筹资金，村委会组织专业队伍按图纸统一建房;土地坳镇歇凉坪建房点则通过招商引资、企业垫资的方式，建好房后出售给农户。在建设规范上，县住建部门抽调专业技术人员进行现场指导，严格按图施工;乡镇明确专人负责，抓好现场施工管理，协助农户做好建材组织、证件办理等工作，确保集中建房规范、快速推进。
(五)产城配套，持续发展。为让建房户搬得出、能发展，一是将集中建房点与小城镇建设相结合，在规划上相互融合，集中配套公共服务，发挥小城镇的聚集效应，所建房屋基本考虑到将一楼作为今后的经营门面房，为建房户今后长远生计奠定了基础。二是依托现有产业或今后产业发展规划，通过生产基地、产业园区的不断发展，让农户获得相对稳定而长期的收入。如沙子镇岩门村有500亩的空心李基地，集中建房点也是规划中的空心李农产品交易市场。官舟镇黄龙村通过招商引资，建设了1500亩的现代农业科技示范园，农户流转土地可获得600元/亩，在园区打工每天有60元的劳务收入，有效解决了农民增收致富的问题。
通过农村集中建房，极大地改善了农民群众的居住条件，提高了房屋安全等级和抵御各种自然灾害的能力，完善了各种配套功能设施，对农民群众的居住环境是一次跨越式的改变，对下一步推进农村可持续发展、改变农村传统落后的生产生活模式起着根本性作用，值得坚持发展和不断深入完善。
二、存在的主要问题
从市内外调研的情况看，农村集中建房在全国全省都处于摸索阶段。沿河县的农村集中建房虽然取得了较大成效，但在走访调研中也发现一些不容忽视的问题。
(一)思想认识有偏差。一是党政过度包揽，既“搭台”，又“唱戏”，投入了大量人力、物力、财力和领导精力，包规划、包设计、包配套、包管理、包服务、包协调，一定程度助长了农民过度依赖的心理。二是部门在对口帮扶过程中，有项目渠道来源的，为符合项目投入要求，不得不多打“擦边球”;没有渠道的，只有从办公经费中解决，导致部门积极性不高，只有依靠行政命令式的推进工作。三是部分乡镇工作思路不清晰，主动性不强。有的等待上级资金投入，自筹资金的办法不多，特别是在征地、场平等前期投入中资金不足的情况比较严重，致使进展缓慢;有的将农村集中建房等同于小城镇开发，单纯地依靠招商引资进行建设，增加了农民建房成本，也保证不了建房质量。四是有的村组干部存在畏难情绪，在协调土地征收和调整工作中推进不力;有的把农村集中建房视同于一般性的工程建设，对群众建房过程中碰到的具体问题关心不够。五是农民主体作用没有充分发挥，自我管理意识不强，在自主建房中没有严格按照规划中的标准执行，有乱搭乱建的现象;在搬迁入住后，有的认为日常管理是政府的事，不热心、不参与、不负责。
(二)资金筹集缺口大。一是配套设施建设资金严重不足。如沙子镇岩门村试点，共安置农户40户，基础设施及配套工程建设政府已投入665万元，农民购买宅基地5万元/个，可回收200万元，扣除后户均投入达11.6万元，而建房点的排水管网收尾及后坡沙土下滑防护工程等还没有实施，全面完善后，户均投入将达12.6万元。据初步测算，沿河县2013年实施的13个试点，配套设施建设资金缺口达4000余万元，地方政府压力较大。二是资金整合困难。当前国家、省没有农民集中建房的专项投入资金，除美丽乡村六项行动计划、生态移民搬迁、农村危房改造可以用于集中建房外，其它项目资金需要政府动用行政命令强势干预、下硬任务才能将资金整合到位。而这些项目和资金大多带有普惠性质，如果全部堆积在集中建房上，会在操作层面上失去公平，违背了政策的初衷。三是乡镇财力严重不足，村级经济十分薄弱，前期工作、配套建设要么依赖上级投入，要么依靠招商引资，导致在推进工作中较为被动。
(三)用地落实有难度。一是用地规划衔接难。由规划部门主导的农村集中居住区建设规划和由国土部门主导的上一轮土地利用总体规划难以衔接，导致有些地方难以编制和实施集中建房区建设规划，有些用地存在挤占基本农田的现象。二是跨界调整用地难。由于现行土地联产承包责任制的政策规定，土地调整不能用行政措施强制推行，特别是土地的跨组、跨村调整往往很难到位。三是土地集约利用难。根据《土地管理法》有关规定和市委、市政府要求，农户搬迁到农村集中建房点后，其原住房要拆除，原宅基地要复垦。但沿河县绝大多数搬迁农民并没有退出原有住房和宅基地，普遍存在“一户两基”甚至“一户多基”情况，既造成土地资源浪费，又给农村集中建房办理土地使用证带来新的问题。据了解，除后坪乡政府旁的集中建房点通过投资公司运作将建房土地转为城乡建设用地性质外，其余建房点用地均属集体土地性质。
(四)规划建设缺特色。调研中发现，各地在规划集中建房点时，一方面，刻意避免了 “一条街、两排房”的落后规划，另一方面，又有意向小城镇建设模式靠拢，单纯地求规模、求体量、求集中，所建房屋大都“一般高、一样大、同模样”，只是多了几条街、几排房而已，没有突出地域特点、文化特色和建筑风格，与周边环境也没有达到自然和谐的状态，使建房点只见“房”、不见“景”，只有“建筑”、没有“韵味”，与美丽乡村的要求不相符合。同时，在城镇规划扩容后新纳入区域、没有集中建房的农村地区，农民自建房的随意性较大，未批先建或不批建房甚至非法占用耕地建房的现象严重，为今后统一规划建设带来了困难。
(五)后续管理不规范。集中建房区的后续管理、服务包括道路、绿地、路灯、管网的养护，房屋的维修，垃圾的清扫清运，社会治安等社会事务的管理，其质量好坏关系到农民能否安居乐业。农民住进由政府主导的集中建房区后，转型成为了“业主”，其生产、生活方式甚至包括心态都发生了较大变化，乡(镇)、村两级也逐步演变成为了“物业公司”，乡村干部疲于应付。更为重要的是乡(镇)、村两级根本无力承担其长期大量的管理维护费用。黑水乡龙堡试点由于没有来得及建设垃圾站，入住农民乱扔垃圾的现象较为严重，建房区卫生状况较差;沙子镇岩门村试点则由村委会聘请专人负责公共区域的卫生，增加了基层的负担。此外，由于农民的整体素质尚待进一步提高，过度集中带来的邻里间的利益冲突和矛盾纠纷也成为一个需要面对的新问题。
(六)长远生计担忧多。一是生活成本偏高。大多数集中建房试点并未解决农民的自留菜地问题，农民从种菜户成了买菜户，生活较为不便，提高了生活成本。二是生产不方便。规模集中居住后，对尚未完全离土的农民而言，远离责任田土，生产耕作多有不便。如客田镇集中周边的建房点，搬迁入住的绝大部分是离集镇较远村寨的烟农，农忙时都要返回原住地种烟，只有闲暇时到建房点居住，导致集中建房区很长一段时间成了“空壳小区”，农民则成了住在小区的“候鸟”。三是外出打工人数多。一方面，在小城镇周边的集中建房区，即便考虑了经营门面房，但乡镇商业不发达、容量小，仅靠经营收入难以维持生计。另一方面，依托产业园区的建房区，既满足不了所有农村劳动力的就业需求，也提供不了丰富的业余生活，留不住年轻人，导致集中建房区入住率低、“空巢”现象十分普遍。
三、积极稳妥推进全市农村集中建房的对策与建议
(一)将我市农村集中建房由试点阶段进入积极稳妥推进阶段。农村集中建房是美丽乡村建设的重要载体，是小城镇建设的重要形式，符合上级政策要求，符合乡村发展实际。我市农村集中建房已形成了一套行之有效的经验，建立了一系列较为完善的制度机制体系，有美丽乡村六项行动计划等项目作为支撑，广大农民群众改善住房环境的愿望迫切、积极性高。应该说，我市农村集中建设已具备积极稳妥推进的条件。建议：一是由市委市政府组织召开农村集中建房专家咨询会，集思广益进一步丰富完善农村集中建房的思路和推进措施，把现有经验通过总结、提炼、论证后上升为规范，形成推进工作的指导性意见。二是在每个区县明确一个市级示范点，由市级领导挂点帮扶，通过示范带动全市农村集中建房高质量、高标准推进。三是适时召开全市农村集中建房现场推进会，进一步统一思想，凝聚共识，明确任务，强化措施，形成农村集中建房的强大推动力。
(二)充分调动县、乡、村以及广大农民群众的积极性。农村集中建房，市级负责统筹，县级直接推动，乡镇具体实施，村级协助落实，农民才是主体，必须把各方面的积极性充分调动起来，形成工作合力。建议：一是加大宣传力度，引导各级各部门深刻理解市委、市政府强力推进农村集中建房的战略谋划和良苦用心，鼓励基层干部因地制宜多元化推进农村集中建房，促进广大农民群众自觉自愿参与农村集中建房，以思想的高度统一实现工作的快速推进。二是实行严格的动态排名和奖惩机制，对完成较好的地方，由市对区(县)、区(县)对乡镇逐级进行奖励，并在项目资金安排上予以倾斜;对完成不好的，严格进行问责。三是将农村集中建房纳入村级组织履职考核的重要内容，在加强资金、安全、质量监管的基础上，明确将集中建房点的基础设施建设由村级组织实施。四是在集中建房的农民中通过全体会议推选出代表成立建房委员会，一方面，协助乡镇、村做好土地调整、矛盾纠纷排处的相关工作;另一方面，全过程参加集中建房的规划、设计、建设，增强农民的主体意识。五是加强督查，严肃纪律，坚决制止和查处随意更改集中建房点规划的行为，坚决制止和查处用民生项目是否兑现变相捆绑或强制要求农民参与集中建房的行为，坚决制止和查处乡镇、村利用农民集中建房谋取不法收入、损害群众利益的行为。
(三)坚持多彩规划、多元建设、多方参与管理。一是按照突出地域特点、民族特色、文化内涵，把集中建房点建成多彩美丽家园的要求，充分发挥各乡(镇)规划委员会“审议乡镇的集镇和村庄总体规划、建设规划和各类规划”职能作用，高起点做好规划工作。建议：1、坚持相对集中而不是绝对集中，坚持适度规模而不是求大求全，坚持风格协调而不是整齐划一。除撤村入城型为方便配套基础设施可集中规划建设外，其余建房点要重点考虑融入当地生态环境和地域民族文化，丰富房屋造型，真正使农村美起来。2、传统文化村落、旅游景点、农(园)旅一体化的集中建房点规划，由县级编制，市级审查，并多方征求专家意见，提升规划品位。3、开展县级规划设计人员、乡镇相关负责人乡村建设规划专业培训，及时提升规划审批水平。4、集中组织力量，以中心村为重点，以组为基本单位，尽快编制完成全市农村集中建房五年规划。二是在灵活选址“分宅自建、分宅统建、垫资统建”三种模式的基础上，探索农民“自筹自建”模式。即：由农民自己发起，自己筹资，自己调整土地，按照统一规划自己建设房屋，政府以补助的形式通过整合项目资金予以基础设施配套，这样可减轻政府工作压力，便于全面推开。三是将农村互助幸福院(或争取农村老年活动中心项目)纳入农村集中建房的配套内容。四是积极探索农村集中建房点社区化管理模式。将社区服务与村民自治相结合，乡镇明确专人负责监督和指导，村组落实人员做好公共基础设施的管理维护和村民日常生产生活的服务工作，村民之间通过村规民约等形式实行自我约束，通过多方参与，实现对集中建房点规范管理。逐步向村民收取公共设施维修基金和适量的路灯电费、水费、卫生费、物业管理费等，用于日常维护开销，实现长远发展。通过一段时间的过渡，最终实现社区化管理，推动农民市民化。
(四)加快突破用地政策瓶颈。土地性质问题是盘活农村集中建房资产遭遇最大的政策瓶颈。针对这一问题，邵阳武冈市先后于2009年、2013年出台《农村集中成片建房用地管理办法》和《农村集中成片建房管理办法》，规定“农村集中成片建房申请者必须与村组签订原宅基地腾退协议，将原有宅基地退回原集体组织统一安排使用或整理复耕，未按协议腾退的不予供地”、“城市规划区内村民、农村村民用于居住的集中成片建房，按照权属调配原则，颁发集体土地使用权证”，该市因实施农村集中成片建房节约土地成效显著，于2012年被评为全国首届国土资源节约集约模范县(市)。建议市委、市政府一是充分借鉴武冈市做法，出台《铜仁市农村集中建房用地管理办法》，根据党的十八届三中全会关于“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”精神，充分利用国家赋予铜仁先行先试的政策优势，大胆探索通过土地流转、公司运作、土地整治、增减挂钩等形式集约用地，大力推动市委一届五次全会关于“支持农村集体建设用地、林地使用权、森林和林木所有权、土地承包经营权等产权的转让、出租、入股、抵押等行为”规定尽快落到实处。二是从市级层面统筹解决好农村集中建房用地规划衔接问题。由市政府出面，加强对全市农村集中建房选址规划与土地利用总体规划、城市建设总体规划之间的有效衔接，特别是充分利用省政府2015年前调整我市土地利用总体规划的机遇，对各区县报送的农村集中建房选址规划进行统筹，科学制定全市2014至2018年农村集中建房选址规划，确保所有农村集中建房点的用地都纳入建设用地范围。从而，切实解决好农村集中建房有地用、合法用、能办证、可抵押的问题。
(五)建立完善资金筹集机制。按照刘奇凡书记关于“2018年全市累计建500个点、每个点不少于100户”的要求，以沿河县农村集中建房配套基础设施户均12.6万元的投入标准测算，全市共需投入63亿元。建议市委、市政府一是进一步放宽市级层面对各类项目整合的条件限制，继续下放审批权限，赋予基层在农村集中建房方面更灵活的资金整合空间。二是在美丽乡村六项行动计划中，加强统筹力度，坚持以“小康房”为核心，按照“小康房建在哪里，其他五项行动计划配套在哪里”的要求，同步规划，同步实施，实现资源聚集、设施配套。三是进一步降低民间资本进入农村集中建房的门槛条件，在充分保障农民群众利益前提下，鼓励支持民营企业参与农村集中建房。四是进一步完善农村集中建房定期调度机制，把资金筹措问题摆在更加突出位置，加强市级层面统筹，及时协调解决各地资金紧缺问题。
(六)解决好农民久住生计问题。农村要美，关键是产业要美。有产业才留得住人，农民群众才能增收致富，农村集中建房才能持续健康发展。建议市委、市政府一是加强农村集中建房与“四在农家、美丽乡村”基础设施建设行动计划的科学整合，切实将相关基础设施建设与集中建房点产业规划布局有序衔接，实现项目资金投入产出效益的最大化。二是在对各区县推进农村集中建房工作的考核评比中，进一步加大对集中建房点产业配套的考核权重，进一步加大对集中建房点与工业园区、农业示范园区、旅游景区衔接的严格要求，进一步加强对集中建房点产业发展的专项督查，树立更为科学的政绩导向，切实解决只见房子不见人、搬进新房变“穷人”的问题。
(七)“疏堵结合”遏制农村乱搭乱建行为。在“疏”方面，切实加强农村建房相关法律法规宣传，尽快公布市、县、乡农村集中建房规划选址，严格执行市人民政府办公室2014年4月11日印发的《铜仁农村集中建房工作导则》，充分发挥《铜仁市小康房设计图集》引导作用，积极在集中建房点特别是旅游村寨推广新型节能环保建筑材料，科学引导农民群众有序进行集中建房，使他们改善居住环境的合理需求得到满足。在“堵”方面，制定出台《铜仁市建房用地监管问责办法》，冻结零星用地建房审批，加强联合执法行动，畅通违规建房举报渠道，坚决刹住乱搭乱建 “歪风”。
